El que sigue es un fragmento del libro El duelo petrolero entre Raúl Leoni y Lyndon B. Johnson, publicado por Abediciones, UCAB, 2024
Por GUILLERMO GUZMÁN MIRABAL
Leoni, política exterior y los Estados Unidos
A pesar de que hay la percepción general acerca del gobierno de Raúl Leoni –y específicamente en lo relacionado a sus objetivos en política exterior– de que no pasó de ser la continuación del gobierno de Betancourt, que no se aportó nada nuevo y se limitó a seguir pasos previamente pautados, ello no fue así en realidad (1). En medio del recrudecimiento de la Guerra Fría, los apoyos internacionales a la subversión y la ola de golpes militares que asoló a Latinoamérica, la política exterior desplegada entre 1964 y 1969 manifestó la complejidad del equilibrio entre, por una parte, la necesidad de mantener la estrategia de no reconocimiento de gobiernos de facto –la Doctrina Betancourt– y, por la otra, la dificultad de sostenerla sin aislar al país de sus posibilidades y necesidades internacionales de coordinación política, económica y de seguridad. Leoni, que no parece muy vinculado personalmente a la política exterior, diversificará de manera ostensible el espectro de temas y relaciones internacionales del país (2). Tres rasgos distinguen su agenda internacional: la adecuación, al hacer ajustes en temas tan complicados como la protección de la democracia; la diversificación, al hacer presencia en foros multilaterales y a reequilibrar las relaciones tradicionales, y la mesura con la que manejó los problemas de seguridad regional y las negociaciones de límites (3).
En cuando a la relación con Estados Unidos, estas se desarrollaron dentro de un marco de coincidencias globales, tanto en el espíritu de la Alianza para el Progreso como en el esquema de relaciones Este-Oeste. Hubo, empero, puntos de fricción. La revisión y renegociación del Tratado de Reciprocidad Comercial suscrito con Estados Unidos en 1952, que ya para entonces Venezuela consideraba alejado de su realidad económica y comercial. La invasión a Republica Dominicana en 1965 y la pretendida justificación del intervencionismo norteamericano utilizando las fuerzas armadas para prevenir o combatir el comunismo internacional en la región. Y, por supuesto, el programa de restricciones a las importaciones petroleras. Por su parte, Leoni obró con un mayor grado de independencia que Betancourt, no porque este haya actuado con sumisión frente a los norteamericanos, sino porque emprende vías que su predecesor tajantemente no quiso recorrer. Bajo su gobierno Venezuela comienza a identificarse con el grupo de los 77 países en vías de desarrollo y envía las primeras misiones económicas a países socialistas como Rumania y Checoslovaquia. Asimismo, busca relacionarse más estrechamente con la Comunidad Europea, que prometía interesantes oportunidades de mercado para países tradicionalmente alejados de esa órbita. La visita del general Charles de Gaulle a Caracas en 1964 fue parte de una amplia gira por Latinoamérica que buscaba localizar a Francia como cabeza de una fuerza política mundial independiente, y en donde Venezuela desea participar (4).
Por otra parte, el respaldo de Estados Unidos, tanto a nivel bilateral como multilateral, fue fundamental para esterilizar el agresivo fomento a la guerrilla venezolana por parte de Cuba. La injerencia cubana fue denunciada con firmeza por Venezuela en el marco del sistema interamericano y como resultado de su continua agresión –y con el firme apoyo norteamericano–, la Organización de Estados Americanos tomó la decisión de bloquear a Cuba. Estados Unidos y Venezuela coincidieron también en denunciar la celebración en La Habana de la Conferencia Tricontinental, que creó la Organización Latinoamericana de Solidaridad –OLAS– cuyo propósito era fomentar y estimular los movimientos subversivos en Latinoamérica. En la carta enviada por el presidente Lyndon B. Johnson a su homólogo el 8 de agosto de 1967 se manifiesta esta colaboración:
Con respecto a la continua intervención del régimen de Castro en los asuntos internos de Venezuela, dramatizada nuevamente a través de la reunión de la Organización Latinoamericana de Solidaridad celebrada en La Habana, me complace observar que la Comisión Investigadora de la Duodécima Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores haya apoyado enérgicamente el caso presentado por Venezuela bajo la Carta de la OEA. Puede usted seguir contando con todo nuestro respaldo durante la conferencia de Cancilleres para condenar los actos de agresión cometidos por Cuba y para buscar consenso sobre las medidas apropiadas para afrontarlos (5).
La asistencia se extendió a otros ámbitos de la lucha antisubversiva. Pocos días después de la reunión entre Johnson y Leoni en Punta del Este, en una carta enviada por el norteamericano a su par venezolano, fechada el 14 de abril de 1967, aquel da cuenta de su disposición a colaborar:
Me alegro de que hayamos podido acordar el envío a la brevedad de una misión a Venezuela para determinar con precisión qué necesitan para lidiar con el problema de la guerrilla y cómo podemos ayudarlos (6).
En comunicación posterior Leoni agradece a Johnson de la ayuda recibida:
La cooperación de los Estados Unidos en cuanto a la adquisición del equipo militar necesariamente indispensable para la lucha antiguerrillera en mi país, aunque pagado de contado, ha sido ciertamente muy efectiva y lo atribuyo a su personal intervención (7).
Para Venezuela fue fundamental el apoyo logístico en adiestramiento y pertrechos antisubversivos estadounidenses, que pusieron a tono los teatros de operaciones, para diezmar las actividades guerrilleras.
La paz petrolera
Betancourt había expresado que la política petrolera post-dictadura estaba basada en la del Trienio, adaptada a la nueva realidad surgida con el trascurrir de los años. A los principios de Participación razonable y No más concesiones formulados durante el período 1945-1948, se suman el de La defensa de los precios del petróleo, cuya concreción se plasma con la creación en 1959 de la Comisión Coordinadora de la Conservación y Comercio de los Hidrocarburos, encargada de vigilar el mecanismo de fijación de los precios y de los descuentos en ventas otorgados por las concesionarias; el impulso decisivo en la fundación en el año 1960 de la Organización de los Países Exportadores del Petróleo, con vista a estimular la coordinación de políticas conjuntas de los países productores en defensa de los precios; y el establecimiento de la Corporación Venezolana del Petróleo, en 1960, empresa nacional destinada a manejar directamente parte del negocio.
Sin embargo, el panorama petrolero que recibe Leoni en 1964 es de cuidado: progresivo deterioro de los precios, lento crecimiento de la producción, un sistema de cuotas de importación que desde los EE UU restringía el ingreso del petróleo venezolano, y unas tensas relaciones entre el gobierno y las concesionarias, opuestas en parte a la política petrolera venezolana. Para entonces, ya las compañías más poderosas –Creole y Shell– habían iniciado un programa de desinversión en Venezuela a la vez que aumentaban sus inversiones en otras áreas, como Canadá, Medio Oriente y Norte de África. Las compañías justificaban sus medidas explicado que el clima general en Venezuela era desfavorable para las inversiones. Con el sistema de concesiones liquidado y ninguna alternativa viable a la vista para reemplazarlo, el futuro de sus operaciones era incierto, no teniendo incentivos para hacer nuevas exploraciones o aumentar sus inversiones (8).
La llegada del nuevo gobierno al poder hace irrumpir otros elementos que incidirán en la política petrolera. El primero es el cambio de las características propias de los gestores de la política, que impacta en sus resultados. El reemplazo del ministro de Minas e Hidrocarburos en diciembre de 1963 y la llegada del nuevo gobierno en 1964 es un factor muy importante. La desaparición de Pérez Alfonzo de la escena gubernamental y la personalidad de Leoni contribuyeron a imprimirle a la política petrolera y a las relaciones con las compañías concesionarias un tono de moderación y tranquilidad. La política y los acontecimientos petroleros pierden esa celeridad, publicidad y pugnacidad características de la gestión de Pérez Alfonzo. Se abre un período de mayor calma en el campo petrolero, menos conflictivo, de mejores relaciones entre el gobierno y las concesionarias, cuando los acuerdos sustituyen a las declaraciones hostiles. En esos años de paz petrolera, por así decirlo, la política en este ámbito sufre variaciones de estilo, de matices, que dependen principalmente de la personalidad, formación, actitud y estilo personal del presidente Leoni y, sobre todo, de sus Ministros de Minas e Hidrocarburos (9).
El estilo atemperado del nuevo gobierno, sin la vocería en cabeza de Pérez Alfonzo sino del experimentado diplomático Manuel Pérez Guerrero, será el preludio para enfrentar los nuevos retos que supone el dinámico mundo petrolero y que dejará cambios profundos en la política petrolera venezolana. Estos nuevos elementos pueden ser ubicados en dos grupos, según el sector que impactan. El primero está relacionado con las compañías concesionarias; el segundo está vinculado con los Estados Unidos, nuestro principal mercado.
En el primer grupo ubicamos cinco iniciativas que impactaron las relaciones con las compañías petroleras y que concluyeron en una mayor injerencia y control del Estado en las actividades de la industria. En primer término, el plan que apuntaba lograr la comercialización de un tercio del mercado interno de los hidrocarburos, limitando la actividad comercial de las concesionarias. En segundo lugar, el largo proceso de estudio e implementación de los Contratos de Servicios, régimen llamado a sustituir al sistema de concesiones. Como tercer punto, los reparos fiscales aplicados a las concesionarias, que significaron desembolsos importantes para las empresas. En cuarto lugar, la implementación del sistemas de precios de referencia, logrando intervenir en el proceso de fijación del valor del petróleo. Por último, la reforma a la Ley de Impuesto sobre la Renta de 1966, asunto espinoso que permitió avanzar en la implementación de los puntos anteriores, luego de meses de eventos que comprometieron la estabilidad del gobierno.
El segundo grupo lo componen dos políticas emanadas desde Estados Unidos, nuestro principal mercado. La primera, el sistema de cuotas de importación, establecido por ese país, como vimos, a fines del período de Eisenhower, en los primeros meses del gobierno de Betancourt. La segunda son las nuevas políticas ambientales de los Estados Unidos, que auguraban futuras restricciones para el consumo del petróleo venezolano, alto en contenido de azufre. A pesar de su complejidad, el asunto será resuelto sin mayores tropiezos por Venezuela y las empresas concesionarias con la instalación de las plantas de desulfuración de petróleo.
-Guillermo Guzmán Mirabal es Doctor en Historia por la Universidad Católica Andrés Bello, profesor e Investigador Asociado en el Instituto de Investigaciones Históricas Hermann González Oropeza SJ de esa universidad.
Notas
1 María Teresa Romero: Política exterior venezolana. El proyecto democrático, 1959-1999; Caracas, El Nacional, 2009, p. 51.
2 Elsa Cardozo: Cuatro escritos / cuatro momentos. La política exterior venezolana en la segunda mitad del siglo XX; Caracas, Universidad Metropolitana, 2007, p. 40.
3 Elsa Cardozo: “Adecuación, diversificación y mesura: Desafíos a la política exterior durante el Gobierno de Raúl Leoni”; en Tomás Straka (Compilador): Raúl Leoni: democracia en la tormenta; Caracas, Abediciones-Asociación Civil Raúl y Menca de Leoni-Fundación Rómulo Betancourt, 2022, Vol. II, pp. 175-239.
4 Edgardo Mondolfi Gudat: “Último medio siglo (1950-1997)”, en Tomás Polanco Alcántara, Simón Alberto Consalvi y Edgardo Mondolfi Gudat: Venezuela y Estados Unidos a través de 2 siglos; Cámara Venezolana-Americana de Comercio e Industria, 2000, p. 375.
5 Carta de Johnson a Leoni. 8 de agosto de 1967; Lyndon B. Johnson Library (en adelante LBJL), Confidential Files, caja 12. Todos los documentos provenientes de esta fuente están en inglés, la traducción es del autor.
6 Carta de Johnson a Leoni. 14 de abril de 1967; LBJL, White House Central Files, Caja 79.
7 Carta de Leoni a Johnson; S/F (circa julio 1967), ARL, carpeta 37, documento 5.
8 Franklin Tugwell: La política del petróleo…Ob.cit, pp. 105-106.
9 Luis Vallenilla: Auge, declinación y…Ob.cit, p. 277.
